Prix du lait et La pénurie de produits laitiers sur les marchés internationaux (article du CSA)

La pénurie de produits laitiers sur les marchés internationaux et nationaux révèle surtout la désinstrumentation des pouvoirs publics

Les prix des produits laitiers flambent. Les appels à l’aide fusent, en particulier dans le chef des industries utilisatrices qui voient le coût de la matière première grimper fortement. Cette inquiétude est ressentie en Europe, mais elle est également fortement ressentie en Afrique, en particulier par les pays importateurs (Algérie, Maroc, Mali, Sénégal, Niger…).

Beaucoup d’effervescence autour de ce que certains appellent « une tension sur les marchés » et d’autres une « pénurie » de lait, voire une nouvelle ère (les bouleversements climatiques et le décollage de la demande due aux pays émergeants).

On peut s’étonner qu’une série de mauvaises années de production laitière en Australie puisse induire une telle hausse des prix des produits laitiers, non seulement sur les marchés internationaux, mais également au sein de l’Union européenne. Bien entendu, la flambée des cours sur les marchés internationaux des produits laitiers n’est pas seulement due à la déficience de la production australienne, mais elle est mise en exergue - en parallèle avec la forte demande chinoise - car elle est emblématique du courant politique économique dominant : l’agriculture se doit d’être mondialisée et les marchés internationaux sont la référence de la valeur des produits agricoles.

La sécheresse en Australie frappe depuis plusieurs campagnes cet acteur important sur le marché international. Mais il convient de relativiser la place de ce pays en termes de production qui n’atteint pas 8 % de la production européenne, 11% de la production indienne, 13% de la production des États-Unis. Mais, il s’agit d’un pays essentiellement agro-exportateur qui exporte la moitié de sa production de lait.

La croissance de la demande (Chine, Fédération de Russie, pays pétroliers) avec au premier plan la demande chinoise explique aussi la tension sur les marchés. La hausse de la demande de la Chine correspond à la croissance des revenus de la frange de population qui bénéficie du boom économique. C’est également ce qui se passe dans d’autres pays émergents comme l’Inde. Ce sont des évolutions structurelles. Mais, et c’est souhaitable, la productivité de l’agriculture progresse également. Il faut donc aussi envisager la forte croissance en cours de l’offre de lait des agriculteurs chinois. C’est sur ce parallélisme que les efforts mériteraient d’être orientés.

L’impact de la réforme de la politique agricole commune de l’Union européenne est un autre facteur particulièrement important qui explique les tensions actuelles sur les marchés internationaux des produits laitiers. La réforme de 2003 marque un tournant important dans l’organisation commune du marché (OCM) du lait de l’Union européenne. D’une part, la réforme organise la diminution progressive du soutien du marché et de la production, d’autre part, elle procède à un soutien des revenus des producteurs, complètement découplé. Le pari de cette nouvelle politique agricole est de laisser les agriculteurs européens spéculer sur les opportunités des marchés, une partie de leurs revenus étant pris en charge par des subventions . Cela accroît artificiellement leur compétitivité et les marchés agricoles ont donc la réputation d’être libres. Le dogme est sauf.

Un autre aspect de l’organisation commune du marché du lait et des produits laitiers modifie la situation, à savoir l’adaptation de l’OCM lait aux contraintes de l’Accord sur l’agriculture de l’Organisation mondiale du Commerce. Les possibilités de financer les exportations européennes sont fortement diminuées et avec elle la forte réduction des interventions et des stockages publics.

Enfin, les prix des aliments pour le bétail sont également à la hausse comme la plupart des matières premières. La transformation d’une partie de la production agricole en biocarburant est évoquée pour expliquer cette hausse et par là même celle des prix des produits laitiers.

Il n’est donc pas très facile d’analyser la situation et encore moins les évolutions futures à moyen et long terme. Il serait pourtant souhaitable de pouvoir tirer quelques observations qui puissent guider les mesures politiques qui ne manqueront pas d’être prises sous la pression des événements. Ainsi, l’on parle d’accroître les quotas laitiers, par exemple. Dans certains pays importateurs africains, des demandes de baisser plus encore les droits de douane pour atténuer la hausse des prix fusent. Bref, les voix qui se font entendre disent que s’il y a crise sur les marchés des produits laitiers, c’est donc que leur libéralisation n’est pas suffisante. Mais, si c’était le contraire, ne doit-on pas s’attendre à pire ? Voici donc quelques arguments d’analyse en faveur d’une régulation des marchés.

A. Il convient en premier lieu de relever que la flambée des prix se produit surtout sur les marchés internationaux et de manière très diverse sur les marchés nationaux. Donc, ce sont avant tout les marchés internationaux, par nature très instables, qui flambent. C’est d’autant plus vrai des marchés internationaux des produits laitiers que ceux-ci sont étroits. Seuls quelque 7 % des produits laitiers sont échangés et portent sur un nombre limité de produits (poudre de lait, butteroil…) Les marchés internationaux se caractérisent aussi par le nombre limité de pays qui les fournissent. Les prix de référence y sont induits par l’offre de l’Océanie. L’Australie, et plus encore la Nouvelle-Zélande, constituent les pays de référence par la faiblesse de leurs coûts de production et l’importance de leurs volumes exportés. Cependant, ils se distinguent radicalement d’autres pays exportateurs dans la mesure ou ils exportent une part très importante de leur production : 50% pour l’Australie et plus de 90% pour la Nouvelle-Zélande et ont donc intérêt à rechercher le démantèlement des politiques de soutien des marchés dans les autres pays.

La sensibilité des marchés nationaux ou régionaux est quant à elle assez diversifiée selon les politiques nationales (ou régionales). Plus l’ouverture des frontières et plus la dépendance par rapport à l’approvisionnement sont grandes et plus la sensibilité aux fluctuations des marchés internationaux est forte. L’augmentation des prix sur les marchés européens est relative. Il n’est pas possible d’en donner la moyenne pour l’année en cours, mais on peut rappeler que ce prix avait subi une baisse en 2006 et que pour les quatre premiers mois de l’année, la hausse moyenne européenne correspondait à 2,1% par rapport à la moyenne de 2006. (R. Debergh, CBL 2007).

En fait, ce sont surtout les évolutions internes qui expliquent la tension actuelle. La production de lait stagne au sein de l’Union européenne. Cela s’explique par le virage de la politique laitière qui, d’une part, décourage la production de lait par la baisse des prix et du soutien à la production et d’autre part, subventionne les revenus de manière complètement découplée de la production. Les producteurs ont dès lors tendance à privilégier la production de viande ou, le cas échéant, choisir de produire des céréales moins contraignantes à produire, voire de quitter l’agriculture.

L’Union européenne est relativement protégée des aléas des marchés mondiaux, ce qui explique que les prix ne devraient, en principe, pas s’aligner sur les hausses internationales. C’est un mécanisme de la politique agricole commune initiale qui, dans le cadre de la mise ne conformité avec les accords de l’OMC, s’amenuise (tarification, baisse des droits de douane, quotas tarifaires, taxe à l’exportation…). Cette situation n’est pas vraie pour tous les pays, bien évidemment. Deux cas exemplatifs peuvent être rappelés :

- Le Canada, où le système de gestion de l’offre, strict et dynamique, permet d’assurer une grande stabilité de l’approvisionnement à un prix tout aussi stable, car négocié par les producteurs en fonction de leurs coûts de production moyens. Les prix ne s’y envolent pas en fonction des mouvements sur les marchés internationaux, mais reflètent le coût des facteurs.

- Certains pays d’Afrique de l’Ouest, dont les importations de lait en poudre sont importantes, subissent de plein fouet la hausse des prix sur les marchés internationaux. La facture des importations aussi bien que les prix à la consommation s’y ressentent fortement.

B. En second lieu, la croissance de la demande est largement comblée par la très forte croissance de l’offre dans les pays considérés. La croissance de l’offre chinoise est particulièrement remarquable. En trois ans, la production de lait y a quasiment doublé, évoluant de 17,4 milliards de kg en 2003 à 32,8 milliards de kg en 2006 ! Les pronostics pour 2007 font état d’une production de 38,1 milliards de kg. En 2006, la production a augmenté de plus de 5 milliards de kg, soit plus de 60% de la hausse globale intervenue au niveau mondial .

L’Inde également maintient une croissance régulière de sa production laitière qui s’élève à environ 3%, sur une base annuelle, soit de plus de 1 milliard de litres. Ce pays est par ailleurs autosuffisant, situation radicalement différente de ce qu’elle fut lors de son indépendance. D’autres pays émergents, tel le Brésil ont de forts potentiels de croissance dans la production laitière, même si dans ce cas, elle croît plus rapidement que la demande, dans ce pays agro-exportateur. La flambée actuelle sur les marchés ne sera donc probablement pas structurelle, mais d’importantes évolutions pourraient changer la donne. Pour ce qui est de la situation des nombreux pays d’Afrique, dépendant du marché international, la rareté actuelle de lait en poudre pourrait être une aubaine pour le développement de la filière nationale et régionale. Dans ce cas, le défi est double, d’une part, assurer l’approvisionnement des consommateurs à un prix raisonnable et d’autre part développer la filière de production laitière régionale. La seule possibilité pour ces pays de concilier ces deux objectifs serait de mener une politique de substitution aux importations. Cela suppose qu’une politique agricole de soutien durable de la production et de la collecte soit mise en place et que la politique commerciale lui soit cohérente.

C. En troisième lieu, les stocks de produits laitiers sont à leur niveau le plus bas depuis fort longtemps, ce qui constitue peut-être une indication pour les opérateurs sur les marchés internationaux, mais prive surtout les pouvoirs publics de possibilité d’action immédiate. Selon l’analyse de la FAO, « l’importance de la flambée des prix du lait en poudre est en grande partie attribuable à l’épuisement des stocks publics de l’Union européenne (UE) » . Mais au-delà de cette observation ponctuelle, la situation des politiques de stockage, et pas uniquement de celle de l’Union européenne, mériterait un examen particulier, tant cet instrument joue un rôle fondamental dans l’économie agricole et la sécurité alimentaire.

D. En quatrième lieu, il faudrait considérer les politiques d’échange entre les pays. C’est en particulier sur cet objet que l’Union européenne a été soumise à de fortes pressions de ses partenaires commerciaux. Les subventions aux exportations qu’elle a utilisées pour combler le différentiel de prix entre ceux en vigueur sur son marché intérieur et les prix des marchés internationaux ont été soumises, depuis la mise en œuvre de l’Accord sur l’agriculture, à de fortes réductions. La discussion n’est pas close, mais il est intéressant de constater, dans la situation actuelle des prix sur les marchés internationaux, que l’Union européenne, à l’instar des États-Unis, pourrait exporter ses produits laitiers sans subvention à l’exportation. Mieux encore, il serait opportun qu’elle le fasse. La FAO, s’inquiétant de la situation en termes de sécurité alimentaire, avance que « l’accroissement des approvisionnements en provenance de ces pays [UE et EU] pourrait contenir la hausse des prix internationaux » .

Cela pourrait signifier que les niveaux de prix actuels correspondent mieux aux coûts de production moyens de l’ensemble des producteurs et donc que les références antérieures des prix sur les marchés internationaux étaient inadéquates. Cela change beaucoup le regard que l’on peut porter sur les subventions aux exportations et sur le calcul des soutiens à l’agriculture (Equivalent Subvention à la Production). D’ailleurs, il faudrait aussi questionner la position inverse, c’est-à-dire l’absence d’exportation, dans certains cas, d’exportateurs habituels. Il est remarquable que d’autres acteurs sur les marchés internationaux réagissent à la présente situation par une rétention de leurs exportations -amplifiant la hausse-, comme c’est le cas de l’Inde. Poser la question pourrait sembler absurde, mais un fournisseur habituel n’aurait-il pas d’engagement, même implicite, face aux acheteurs qui tablent sur les marchés internationaux pour s’approvisionner.

Ce que la situation rappelle à souhait, c’est que la préférence nationale s’impose en dernière instance, laissant les marchés internationaux livrés à leurs soubresauts. Il faut admettre que cela se justifie pleinement, car les États sont avant les garants de la de la sécurité alimentaire de leurs populations et du soutien de leurs agriculteurs, alors que les marchés agricoles internationaux n’ont que des fonctions résiduelles. Il serait donc temps que la relation des produits agricoles aux marchés soit revue. Les produits agricoles ne sont pas des marchandises comme les autres.

E. En cinquième lieu, la hausse des prix des produits agricoles, en particulier des céréales, est considérée comme un des facteurs qui renchérissent le prix du lait. Il est évident que l’alimentation des vaches constitue la matière première qui sera métabolisée pour constituer le lait, mais il existe une grande variété de systèmes de productions plus ou moins sensibles au prix de l’alimentation . Par ailleurs, il n’est pas aussi clair que les producteurs laitiers aient la capacité de répercuter la hausse du coût de l’alimentation animale dans les prix qu’ils reçoivent pour la livraison du lait. Ils ne sont guère en position de force pour négocier des prix (sauf dans le cas canadien) qui correspondent à leurs coûts de production réels, sans compter que ceux-ci sont très divers selon les régions et les systèmes de production. C’est bien l’ajustement de l’offre globale qui explique la hausse et non les coûts de production des producteurs, sinon il y a bien longtemps que tous les prix agricoles seraient bien plus élevés. Ce constat, à lui seul, justifierait que les producteurs prennent toute la mesure de l’importance d’un système de gestion de l’offre, dont ils auraient la maîtrise comme le font leurs collègues canadiens. Il importe aussi que les consommateurs comprennent que le prix qu’ils paient pour leur alimentation est sans commune mesure avec le prix des produits agricoles et que la très grande majorité de la production agricole est sous payées.

Cela étant, la question de l’alimentation animale, bovine en l’occurrence, se doit d’être questionnée. Est-il définitivement concevable que les vaches (européennes) soient alimentées avec des protéines végétales produites sur d’autres continents ? D’autre part, l’importance de l’herbe dans cette alimentation ne devrait-elle pas être repensée et enfin ne faudrait-il pas que les producteurs laitiers recherchent une plus grande autonomie par rapport à l’alimentation de leur cheptel. Autrement dit, ne devraient-ils pas favoriser la production d’aliments à la ferme, par rapport à un approvisionnement « exotique ». Cela réduirait d’autant la sensibilité aux marchés des produits commercés puisque ceux issus de la ferme ne le sont pas .

Pour conclure, on ne peut qu’être frappé par l’absence de tout pouvoir public intervenant dans cette « pénurie ». Qu’en sera-t-il de leurs interventions pour prévenir et réguler les crises qui risquent de s’exacerber sur les marchés internationaux. Laisseront-ils jouer la concurrence entre les usages de la terre, de ses produits, des céréales, par exemple, qui s’orientent en fonction du pouvoir d’achat et des opportunités sur les marchés internationaux, sans considération des « fondamentaux » qui président à l’activité agricole.

Que du contraire, la croyance au marché international et les consensus politiques de l’époque, concourent à la suppression de tous les instruments de régulation des pouvoirs publics : soutiens à l’agriculture, politiques de stockage, régulation des marchés, contrats de livraison à long terme, offices de commercialisation, quota de production et autres instruments de gestion de l’offre, jusqu’aux droits de douane soumis à des réductions rédhibitoires. Après deux décennies de prix dérisoires sur les marchés internationaux qui ont décimé les paysanneries et l’agriculture familiale, la même logique pourrait frapper les populations urbaines, non seulement les plus pauvres, mais également grever le pouvoir d’achat des populations aux revenus intermédiaires. Peut-être qu’alors, les citoyens ordinaires comprendront-ils qu’ils ont été les grands bénéficiaires des politiques agricoles du 20e siècle, issues de la grande crise des années 20 et 30. Au monde politique de se remémorer que la question alimentaire et les structures de production agricole constituent des « biens publics » et des options stratégiques fondamentales qui nécessitent des politiques d’interventions publiques. En effet la sécurité alimentaire a toujours été, et doit rester encore aujourd’hui au coeur de la politique agricole commune.

Et donc, la politique laitière de l’UE n’a-t-elle pas eu un rôle stabilisateur, au-delà de ses frontières, par son système de quota, de stockage et d’intervention, malencontreusement et systématiquement décrié. Il serait judicieux d’aborder le débat sur sa réforme dans cette optique.

AD-CSA -Août 2007

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